Pour promouvoir la participation politique des femmes, pourquoi certains pays optent-ils pour le quota ou la parité ?

En raison de la lenteur avec laquelle le nombre de femmes augmente en
politique, les femmes réclament de plus en plus des méthodes efficaces
pour améliorer leur représentation. Le quota et la parité représentent
deux de ces mécanismes.

Par Massan d’ALMEIDA

INTRODUCTION

L’introduction de quotas pour les femmes permet un bond qualitatif vers
une politique dont les visées et les moyens sont équitables. C’est un
moyen efficace qui permet d’envisager un accroissement substantiel de la
représentation des femmes. Quels sont les arguments en faveur de cette
méthode et les arguments contre ? De quelle manière mettre les quotas en
pratique ? Quelles leçons peut-on tirer de l’expérience des pays qui ont
mis en place un système de quotas ? Nous allons essayer à travers cette
communication d’apporter des éclaircissements sur ces questions sujettes
à de fréquents débats. (1)

I/ QU’EST-CE QU’UN QUOTA ?

Le quota selon le dictionnaire est un pourcentage ou un contingent
(limite quantitative fixée par une autorité publique pour l’exercice
d’un droit ou la participation à une charge) déterminé imposé ou
autorisé. (2)

Le principe du quota de femmes repose sur l’idée que les femmes doivent
être présentes, selon un certain pourcentage, dans les divers organes de
l’État, que ce soit sur les listes de candidatures, dans les assemblées
parlementaires, les commissions ou le gouvernement. Avec le système du
quota, ce ne sont pas les femmes elles-mêmes qui ont la charge du
recrutement, mais les responsables du processus de recrutement.
L’objectif fondamental d’un quota est de recruter des femmes aux postes
politiques, de manière à assurer leur présence effective dans la vie
politique.

L’ancienne technique de « sièges réservés », s’adressant à une ou
quelques femmes et considérant ces dernières comme une catégorie vague
et indistincte est désormais considérée comme obsolète. Aujourd’hui, le
quota vise à assurer une présence de 30 à 40% de femmes, constituant une
« minorité critique » minimale. Le quota est en général appliqué en tant
que mesure temporaire, c’est-à-dire jusqu’à ce que toutes les barrières
empêchant l’entrée des femmes en politique soient tombées.

La plupart des quotas visent à augmenter la présence des femmes dans
l’arène politique, parce que le problème habituellement posé est
précisément leur sous-représentation. Le quota peut exiger, par exemple
que 40% des membres d’une institution soient des femmes. Le quota peut
également être conçu de manière neutre, c’est-à-dire qu’il peut exprimer
la volonté de corriger toute sous-représentation qu’elle soit des hommes
ou des femmes. Dans ce cas le texte sera formulé de la manière suivante
 : les hommes et les femmes doivent représenter chacun au moins 40% des
membres, ou encore : aucun des deux sexes n’occupera plus de 60% (ou
moins de 40%) des sièges.

Les quotas peuvent aussi être utilisés pour aider les hommes à intégrer
certains secteurs où les femmes sont très présentes ; c’est le cas du
travail social, par exemple. Pourtant même dans ce secteur
majoritairement féminin, il faut bien reconnaître que les postes de
direction sont occupés par des hommes. C’est pourquoi les quotas en
faveur des hommes se limitent en général au domaine de l’enseignement et
aux premiers échelons de carrière. On ne rencontre que de rares exemples
de quotas qui ont facilité le recrutement d’hommes en politique. (1)
Dans le cadre de cette communication, nous nous intéresserons
essentiellement aux quotas de femmes.

II/ L’IDEE DE PARITE

La parité peut être définie comme l’égalité quantitative garantie pour
l’accès à certaines fonctions électives. Le concept, qui se présente
comme une « demande d’égalité » et comme « la reconnaissance d’une
altérité socialement construite » (3), permet d’échapper au dilemme
classique que soulève la citoyenneté des femmes en démocratie : choisir
entre l’égalité et la prise en compte de la différence sexuelle. Il a
obligé à repenser le contenu de l’universalisme abstrait et à analyser
autrement la question de la représentation politique des femmes.

La parité équivaut-elle à un quota ? Non, répondent ceux qui soulignent
que la philosophie sous-jacente à la parité (l’égalité parfaite) est
différente de celle des quotas (qui est un seuil, et à ce titre
considéré comme discriminatoire). « La parité ce n’est pas 50%-50%,
écrit Eliane Vogel-Polsky. On exige la parité au nom de l’égalité de
statut, et non pas au nom de la représentation d’une minorité » (4). La
parité, en outre, a été votée à titre définitif, alors que le quota est,
en principe, une mesure transitoire. Cependant, l´exemple de la loi
française sur la parité a été utilisé dans les débats en faveur des
quotas comme un modèle pour accroître de façon immédiate le nombre de
femmes élues. (1)

D’abord mise en avant par le Conseil de l’Europe, l’idée de parité a
surgi à la fin de la décennie 1980 (5) ; puis elle a été portée, en
France, par des intellectuelles et des mouvements de femmes, qui ont
fait pression sur les pouvoirs publics au début des années 90. La
conversion des féministes au réformisme juridique a été accélérée par
l’analyse de certaines intellectuelles. La parution en 1992 de
l’ouvrage, Au pouvoir citoyennes ! Liberté, Egalité, Parité (6) a
contribué à populariser l’idée, renchérie en 1996 par Francine Demichel
qui a démontré avec force dans le Recueil Dalloz que la femme, parce que
juridiquement « impensée et invisible », est le sexe mineur de la
théorie juridique. Elle conclut que le sexe doit être intégré dans la
théorie de la représentation, via précisément la parité. Promue par les
intellectuelles, la revendication paritaire l’a également été par les
femmes politiques. Et en juin 1996, dix anciennes ministres, de toutes
tendances politiques, ont publié dans le magazine L’Express un manifeste
en faveur de la parité, qui va avoir un impact important sur l’issue du
débat. Reprise peu à peu par les acteurs politiques, de gauche comme de
droite, la parité est devenue un enjeu majeur au cours des campagnes
présidentielle de 1995 et législative de 1997. Dans un contexte de crise
de la représentation, l’idée se répand qu’une démocratie sans les femmes
est dévoyée. Les sondages révèlent par ailleurs que l’opinion aspire à
voir ses élites se renouveler en se féminisant (7). L’alternance, qui a
porté la gauche au pouvoir en juin 1997, a précipité les réformes,
puisque, le leader socialiste (Lionel Jospin) avait fait du renouveau
des institutions politiques (parité et limitation du cumul des mandats)
un thème central de campagne.

En France, le débat sur la parité a suscité de violentes controverses
sur les principes fondateurs de la République, qui ont traversé les
frontières gauche-droite et divisé entre elles les féministes. Dans le
camp des « anti », les Républicains orthodoxes considèrent que la parité
porterait atteinte à l’universalisme parce qu’elle est une approche
catégorielle de la citoyenneté. Dans le camp des « pro », se trouvent
ceux qui soulignent les limites de l’égalitarisme formel et dénient tout
caractère démocratique à une démocratie sans les femmes. Le vote des
réformes est venu clore la polémique, et la parité fait désormais
consensus, dans l’opinion comme chez les acteurs politiques. Elle vise à
favoriser un égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux
et aux fonctions électives. Elle oblige les partis à présenter, dans
tous les scrutins de liste, 50% de candidats de chaque sexe (à une unité
près), faute de quoi les listes sont déclarées irrecevables.

En conclusion, la parité est une mesure très efficace pour féminiser les
assemblées élues au scrutin de liste, pour lequel la sanction appliquée
est le rejet de la liste qui ne respecte pas la parité.

Mais alors que la parité est considérée comme une mesure définitive, un
idéal à atteindre, dans la plupart des pays où l’écart entre les femmes
et les hommes en politique s’est considérablement creusé au détriment
des femmes, le quota peut, lui, être considéré comme une mesure
transitoire/temporaire vers la réalisation de cet idéal.

III/ QUOTA : ARGUMENTS FAVORABLES OU DEFAVORABLES

Un certain nombre d’arguments sont avancés pour ou contre les quotas
comme moyens d’améliorer la présence des femmes.

3.1. Arguments favorables

• Les quotas de femmes ne sont pas discriminatoires, ils servent à
compenser les handicaps qui ôtent aux femmes la part des sièges qui leur
revient ;
• les quotas impliquent la présence de plusieurs femmes dans un organe
donné, réduisant ainsi la pression exercée sur une femme si elle était
seule ;
• les femmes ont droit, en tant que citoyennes, à une représentation
équitable (citons également l’argument, utilisé par les féministes
françaises notamment, selon lequel tout quota différent de 50% n’est pas
justifiable car les femmes constituent la moitié de l’humanité) ;
• l’expérience des femmes est nécessaire dans la vie politique ;
• les femmes sont tout aussi qualifiées que les hommes, mais leurs
qualifications ne sont pas prises en compte ou sont discréditées par le
système car il est à domination masculine ;
• ce sont finalement les partis politiques plutôt que les électeurs qui
décident de ceux qui seront élus, parce qu’ils ont la nomination des
candidats entre leurs mains ;
• l’introduction de quotas peut créer des conflits, certes, mais ils
sont temporaires.


3.2. Arguments défavorables

• Les quotas sont contraires au principe d’égalité des chances pour
tous, puisque les femmes sont avantagées ;
• les quotas ne sont pas démocratiques, car les électeurs doivent être
ceux qui décident des élections ;
• les quotas impliquent que le sexe intervient plutôt que les
qualifications dans la dévolution du pouvoir politique et qu’ainsi
certains des candidats les plus compétents peuvent être écartés ;
• certaines femmes ne veulent pas être élues simplement parce qu’elles
sont des femmes et le quota féminin serait une façon de leur forcer la main ;
• l’introduction de quotas est créatrice de graves conflits au sein même
des partis.

IV/ LES QUOTAS DANS LE MONDE

Les quotas de femmes ont pour objet de donner à ces dernières plus de
pouvoir. Cependant introduire des quotas alors que la résistance est
sévère, comme ce fut le cas en Scandinavie, signifie que les femmes ont
déjà acquis un certain pouvoir.

Le système de quotas peut revêtir différentes formes pour amener les
femmes au parlement (8). Nous examinerons en détail dans les paragraphes
qui suivent les deux principales :
• les quotas imposés par la constitution ou par la loi, et
• les quotas imposés au sein des partis, en particulier dans les
systèmes des pays nordiques.
Souvent le débat se focalise sur l’introduction de quotas elle-même.
Cependant, nous n’insisterons ici que sur le processus d’application de
ces quotas. La mise en pratique a trop souvent été négligée alors
qu’elle exerce une influence cruciale sur les résultats. Dans le pire
des cas, il peut arriver qu’après de violents débats les quotas soient
imposés, mais que cette décision n’entraîne aucun résultat faute de
mesures d’application adéquates.

4.1. Les quotas inscrits dans la constitution ou dans la loi

Les pays où les quotas de femmes ont été inscrits dans la constitution
ou dans la loi sont les suivants :

• En Ouganda, la Constitution de 1995 réserve un siège aux femmes dans
chacune des 39 circonscriptions, ceci a permis une augmentation de 13%
de la représentation féminine en politique. Par ailleurs, d’autres
femmes peuvent être élues au parlement aux sièges non réservés.

• Dans les années 90, dix pays d’Amérique latine, ont passé une loi
exigeant une présence minimale de 20 à 40% de femmes aux élections
nationales. L’Argentine a été le premier pays à introduire un quota et
figure parmi ceux qui ont obtenu les meilleurs résultats. Des sanctions
pour non-application de la loi ainsi que la suppression du panachage sur
les listes électorales ont contribué à une augmentation substantielle de
la représentation des femmes.

• En Inde, le 74e amendement requiert que 33% des sièges soient réservés
aux femmes dans les conseils municipaux. Le mouvement des femmes
indiennes s’est aussitôt empressé de mobiliser et de former des
candidates. Ce système de sièges réservés, comme celui des quotas, est
très souvent évoqué et controversé dans la vie politique indienne. (9)

• Au Népal, la Constitution et la loi électorale exigent que 5% des
candidats de chaque parti ou organisation soient des femmes. Mais la
plupart des femmes sont désignées dans des circonscriptions où leur
parti a peu de chance d’obtenir la majorité.

• Parmi les autres pays qui ont imposé une certaine représentation des
femmes, on peut citer le Bangladesh (30 sièges sur 330, soit 9%),
l’Érythrée (10 sièges sur 105), la Tanzanie (20% de sièges dans les
organes nationaux et 25% au niveau local), la Namibie, la Belgique et
l’Italie. (10)

• En France, en 1999, un amendement constitutionnel imposant l’égalité
entre les hommes et les femmes dans les élections exige que 50% des
candidats soient des femmes. Les partis qui ne respectent pas cette
disposition sont pénalisés. (11)

4.2. Quelle a été l’expérience de ces quotas dans les divers pays ?

Il apparaît de manière évidente, qu’il est plus facile d’imposer un
quota de femmes lorsque d’autres quotas, professionnels ou ethniques,
par exemple, sont déjà en vigueur. Dans un grand nombre de pays on
trouve un système de quotas régionaux selon lequel les sièges sont
distribués aux diverses régions, non pas en fonction de la population,
mais pour favoriser certaines régions par rapport à d’autres.

L’hstoire semble prouver que la mise en place d’un système de quotas est
plus aisée dans un régime politique neuf que dans un régime établi
depuis longtemps où les sièges sont déjà « occupés » et où, en
conséquence, un conflit peut éclater entre les nouveaux groupes et ceux
des titulaires des sièges. Il est, en général, moins compliqué
d’appliquer des quotas pour les postes nommés que pour les postes élus.
Pour une élection, le système de quota touche au fondement même du
processus démocratique et peut paraître contrevenir au principe selon
lequel il revient aux électeurs de choisir librement leurs
représentants. Cependant, la désignation est le stade crucial du
processus électoral, et ce sont les partis qui, bien que soumis à
l’influence des électeurs, restent les détenteurs de cette décision.

On parle plutôt communément de « sièges réservés » lorsque la décision
appartient aux instances nationales. Mais, en réalité, il n’y a pas de
distinction claire entre un système de quota et celui de « sièges
réservés » puisque des sièges distribués centralement peuvent être
soumis à une forme d’élection comme c’est le cas en Ouganda ou comme ce
fut celui des parlements des anciens pays communistes européens.

Les opposants au principe des sièges réservés se fondent sur le fait que
ce système empêche toute augmentation de la représentation des femmes
au-delà du nombre fixé. Est-ce que le système de quota empêche toute
nouvelle augmentation de la représentation féminine et bloque tout
recrutement supplémentaire de femmes au-delà du quota ? Ceci ne semble
pas être un problème actuellement, du moins pas encore. Il est probable
que des quotas inférieurs ou égaux à un tiers freinent l’accroissement
de la représentation féminine.

Un quota qui se situerait dans une fourchette de 40% minimum à 60%
maximum peut empêcher une représentation féminine plus importante qui
permettrait aux femmes de dominer une assemblée, comme les hommes ont si
bien su le faire dans l’Histoire et comme ils le font encore dans la
plupart des parlements du monde. Cependant, il faut remarquer qu’aucune
organisation féminine n’a exigé jusqu’alors plus de 50% des sièges pour
les femmes.

Il est aussi intéressant de noter que certains gouvernements, dans des
États arabes en particulier, utilisent en fait le système de quota à
leur avantage. En faisant entrer un plus grand nombre de femmes
soigneusement choisies, les gouvernements remplissent un double objectif
 : bénéficier de la présence de femmes alibis « contrôlables », tout en
prétendant favoriser la promotion de la participation des femmes à la
politique. (1)

4.3. Les quotas décidés par les partis politiques : les pays nordiques

Les pays scandinaves, le Danemark, la Norvège et la Suède, sont reconnus
pour avoir un très haut pourcentage de femmes en politique. Les pays
nordiques ont le taux de représentation féminine le plus élevé du monde.
Il a commencé à augmenter depuis une quarantaine d’années. En 2002, les
femmes représentent plus de 42% des membres du Parlement en Suède, 38%
au Danemark et 36% en Norvège.

Cette augmentation de la représentation féminine n’est pas passée par un
amendement constitutionnel ni par un texte obligatoire quelconque. Elle
doit être attribuée en grande partie à la pression soutenue que les
groupes de femmes ont exercée à l’intérieur des partis et à celle du
mouvement féministe en général. Les femmes se sont mobilisées et ont
organisé une campagne en faveur de l’augmentation du nombre de
candidates, et de candidates en position éligibles sur les listes
électorales.

Cette pression s’est exercée sur tous les partis politiques scandinaves.
Certains ont répondu par l’adoption du système de quotas, mais, dans
trois pays scandinaves, il s’agit d’une décision prise par les partis et
applicable aux partis eux-mêmes.

En 1983, le Parti travailliste norvégien décida que « chaque sexe doit
être représenté par 40% au moins des candidats à toutes les élections ».

En 1988, le Parti social démocrate danois prit la décision suivante : « 
Chaque sexe a droit d’être représenté par 40% des candidats
sociaux-démocrates aux élections municipales et régionales. Au cas où
les représentants d’un des deux sexes ne seraient pas assez nombreux,
des exceptions à cette règle pourraient être admises. » [Cette décision,
qui s’appliquait également aux organes du parti, fut abolie en 1996.]
Malheureusement, cette tolérance annule le caractère obligatoire de la
règle et, par conséquent, peut devenir une excuse pour le parti qui
n’aura fait assez d’effort pour réunir un nombre suffisant de femmes.

Un règlement ne se suffit pas à lui-même. Un système de quota n’atteint
généralement son objectif qu’en fonction des procédures d’application.
Si ces dernières ne font pas l’objet d’une volonté politique établie,
tout quota, qu’il soit de 30, de 40 ou de 50% restera vain. Le quota
doit, dès le début, être intégré dans le processus de sélection et de
désignation. Si le quota ne s’applique qu’à la dernière étape du
processus, il est généralement fort difficile de le mettre en pratique.

L’introduction de quotas de femmes dans les institutions scandinaves a
rencontré deux difficultés principales. Premièrement, il a parfois été
difficile de trouver un nombre suffisant de femmes disposées à se porter
candidates aux élections. Deuxièmement, des problèmes ont surgi dès
qu’un parti devait écarter le candidat sortant parce qu’il fallait
imposer la candidature d’une femme. Dans ces conditions, seuls les
sièges où l’ancien député ne se représentait pas offraient une chance
réelle aux femmes. Mais comme il fallait obtenir un nombre suffisant de
retraits, de vifs conflits ont surgi entre les instances centrales du
parti et les sections locales.

En ce qui concerne le premier problème, s’il est vrai que quelques
difficultés ont été enregistrées ici ou là, ceci ne fut en rien
généralisé et resta le fait de certains partis. L’expérience des
dernières décennies prouve qu’il n’est pas difficile de recruter des
femmes qui ont déjà une expérience de la politique pour remplir de
hautes responsabilités. C’est au premier niveau que se situe le
véritable problème.

L’avantage du système de quotas réside dans le fait qu’il force les
dirigeants chargés des désignations, particulièrement dans les partis
politiques, à s’engager dans un processus actif de recrutement. En
procédant de la sorte, ils sont amenés à s’intéresser aux conditions
sociales et culturelles dans lesquelles s’exerce la politique ; c’est
l’occasion de chercher comment rendre la participation politique plus
facile pour les femmes. Car aucun quota ne peut réduire la difficulté de
combiner une triple activité : professionnelle, familiale et politique,
ce qui est particulièrement compliqué pour les femmes.

Quant au second point, il est vrai que dans la plupart des systèmes
politiques, le candidat sortant a un plus grand avantage que tout nouvel
arrivant. La meilleure chance d’être désigné par un parti et d’être élu
appartient à celui qui avait le siège auparavant. Par conséquent, plus
le nombre de renouvellements de mandats est grand, plus il est difficile
d’appliquer le système de quotas, puisque pour chaque femme à qui il
convient de donner l’investiture, il faudra retirer celle-ci à un
candidat sortant.

EN RESUME

1. Le système de quotas a pour objectif d’augmenter sensiblement la
représentation politique des femmes ou, selon une autre approche, celle
du sexe sous-représenté.

2. Pour qu’un système de quota porte ses fruits, il faut :
• Que les partis politiques s’impliquent activement dans le recrutement
d’un nombre suffisant de femmes qualifiées pour satisfaire le quota ;
• une masse critique de femmes, et non pas quelques membres alibis, qui
soit suffisante pour exercer une influence sur la règle et le
comportement politiques ;
• des femmes dont la force de persuasion personnelle ou la position
féministe spécifique peut influencer le processus de décision.

3. Le simple vote d’un règlement qui assure aux femmes un pourcentage de
sièges n’est pas suffisant. L’étape suivante concernant l’application
est critique. Pour mettre le quota en pratique, il ne faut pas oublier que :
• Plus le texte du règlement est vague, plus grand est le risque d’une
mauvaise application, un quota peut avoir été décidé sans pour autant
que le nombre de femmes augmente ;
• la pression des organisations féminines et d’associations diverses est
nécessaire pour obtenir des résultats satisfaisants ;
• des sanctions doivent être prévues en cas de non-observation des
exigences de quotas.

4. Contrairement à ce que de nombreux tenants des quotas pensaient ou
espéraient, les controverses au sujet du quota de femmes ne sont pas
temporaires, il s’agit d’une question qu’il faut continuer à surveiller
en permanence. (1)

CONCLUSION

La VIè Conférence régionale africaine sur les femmes propose de veiller
à l’application de la recommandation du Conseil économique et social des
Nations Unies (ECOSOC) qui stipule : « les gouvernements doivent
garantir la représentation féminine dans les secteurs public, politique
et privé et tant que l’écart entre homme et femmes n’est pas résorbé de
façon équitable, le concept de système de quotas doit être adopté et
maintenu ». La revendication de la parité peut réveiller ici ou là la
proposition d’instaurer des quotas pour accélérer l’entrée des femmes
dans la vie politique.

S’il est ainsi indispensable de ne pas perdre de vue l’importance de
poser les jalons d’une promotion réelle et durable de la femme en
politique, on peut être favorable à des quotas de fait. Cependant, il
semble plus difficile de s’accorder sur les quotas de droit notamment
dans les pays francophones. Il revient aux partis politiques de prendre
les dispositions nécessaires pour accorder une place de choix, en
position éligible, aux femmes qui souhaitent se porter candidates.
L’idée d’un financement public des partis politiques en fonction de la
place accordée aux femmes est une autre stratégie avancée à cet effet.

L’adoption, à l’instar de la France, du système de parité constitue une
des solutions possibles qui permettrait une réelle amélioration de la
représentation des femmes. Une telle mesure permettrait l’investiture
systématique et en bonne position des femmes sur les listes de
candidatures des partis politiques. Mais encore faut-il qu’une telle
disposition ne soit pas perçue comme une simple imitation systématique
du modèle français et que la présence qualitative et quantitative des
femmes dans les institutions démocratiques se matérialise par une
amélioration des conditions de vie des populations, de la manière de
gérer la chose publique et d’exercer le pouvoir.

NOTES
1. International IDEA, 2002, Les Femmes au Parlement : Au-delà du Nombre
2. Dictionnaire Petit Robert Grand Format
3. Françoise Gaspard, 1994, « De la parité : genèse d’un concept,
naissance d’un mouvement », Nouvelles Questions Féministes. Vol. 15, n° 
4. p. 31.
4. Eliane Vogel-Polsky, 1994, « Les impasses de l’égalité ou pourquoi
les outils juridiques visant à l’égalité des femmes et des hommes
doivent être repensés en terme de parité ». Parité-Infos. hors série.
n°1. p. 9.
5. Le Conseil de l’Europe a organisé en 1989 un séminaire sur la
démocratie paritaire.
6. Françoise Gaspard, Servan-Schreiber, Claude et Anne Le Gall, 1992, Au
pouvoir citoyennes ! Liberté, Egalité, Parité. Paris (France) : Seuil
7. D’après un sondage IPSOS (Journal du Dimanche du 22 juin 1997), 80%
des personnes interrogées disent approuver l’inscription dans la
Constitution de l’objectif de parité hommes/femmes.
8. Vous trouverez une étude complète du système des quotas dans
Reynolds, A. et Reilly, Ben, 1997, Manuel sur les systèmes électoraux
dans le monde, International IDEA
9. RAI, Shirin, 2002, « Classe, Caste et sexe – Les Femmes au parlement
indien » in Les Femmes au Parlement : Au-delà du Nombre, International IDEA
10. Union interparlementaire, 1995, Les femmes au parlement : 1945-1995,
Genève (Suisse)
11. Conseil de l’Europe, « Actions en faveur de l’égalité des hommes et
des femmes », EG-S-PA (2 000) 7. p. 81.

Source : [AFARD Togo] RESSOURCES N°76

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